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宋安成:業委會、業主大會的房屋安全責任落實

發布: 2021-09-14     文章來源:     查看: 1967次

/宋安成(中國物業管理協會法律政策工作委員會副秘書長、上海市錦天城律師事務所高級合伙人 )

 

20201228日,應急管理部第39次部務會議審議通過《高層民用建筑消防安全管理規定》(以下簡稱“《規定》”)。《規定》自202181日起施行。《規定》的出臺填補了我國消防法律體系的一處空白——居民住宅建筑消防管理中的責任基礎問題。

 

《規定》第四條規定:“高層民用建筑的業主、使用人是高層民用建筑消防安全責任主體,對高層民用建筑的消防安全負責。”這是明確高層建筑的責任主體的基本條款,明確了業主、使用人的消防安全責任。需要指出的是,有些消防安全責任是需要業主、使用人個人承擔的,比如說《規定》第七條第()項規定的“確保疏散通道、安全出口、消防車通道暢通”,但是對住宅小區而言,更多的消防責任其實很難由具體某一個業主承擔,例如第七條規定的:“()組織開展防火巡查、檢查,及時消除火災隱患;()對建筑消防設施、器材定期進行檢驗、維修,確保完好有效”,上述責任的承擔主體應當是全體業主或某一棟樓的部分業主。當然,全體業主或部分業主可能無法直接履行上述法定義務,往往通過聘請物業服務企業來完成上述具體工作。

 

業委會、全體業主如何履行房屋安全管理職責?

 

作為法律上的責任主體的代表——業委會和全體業主在消防安全乃至房屋安全方面應當履行怎么樣的職責呢?在此,筆者展開討論,與各位讀者分享。

 

從《規定》具體條文來看,并未直接規定業主委員會或者業主大會住宅建筑消防管理中的職責,而僅僅在《規定》第七條規定了高層公共建筑的業主單位、使用單位應當履行的消防安全職責,以及在第九條規定了高層住宅建筑的業主、使用人應當履行的消防安全義務。筆者認為,《規定》未直接規定業委會的職責與義務,并不是立法上的重大不足,原因是從全國范圍來看,業委會成立的比例并不高,大部分小區未成立業委會,并且,《規定》界定了業主的職責與義務,至于業主內部如何承擔,則應當按照《民法典》物權篇建筑物區分所有權的相關規定來界定業主、部分業主或全體業主最終的職責與義務,不需要《規定》給出明確的答案。

 

筆者認為,根據《規定》相關條款,部分無法由單一業主履行的職責,實際上就是業委會和業主大會的職責。根據《規定》第七條,業委會和業主大會應當做好以下工作:督促業主遵守消防法律法規,建立和落實消防安全管理制度;代表業主明確消防安全管理機構或者消防安全管理人員;督促物業服務人組織開展防火巡查、檢查,及時消除火災隱患;檢查并確保疏散通道、安全出口、消防車通道暢通;要求物業服務人或其它維保單位對建筑消防設施、器材定期進行檢驗、維修,確保完好有效;嚴格按照《物業服務合同約定》監督服務單位組織消防宣傳教育培訓,制定滅火和應急疏散預案,定期組織消防演練;督促物業服務人按照規定建立專職消防隊、志愿消防隊(微型消防站)等消防組織;督促業主、物業服務企業履行法律、法規規定的其他消防安全職責。

 

 

安全大于天,消防安全重在平時。消防演習成為多家物業服務企業的必修課。(浙江北辰物業供圖)

 

就業委會、業主大會的具體義務而言,其應當依法履職,督促業主和使用人履行消防安全義務,并切實承擔起業主大會、業主委員會的義務,這些義務主要包括:制定并要求業主、使用人遵守住宅小區防火安全公約和管理規約約定的消防安全事項;要求業主、使用人按照不動產權屬證書載明的用途使用建筑;監督物業服務人或其它服務主體做好消防安全工作;依法召開業主大會,按照法律規定承擔消防服務費用以及建筑消防設施維修、更新和改造的相關費用;督促物業服務人維護消防安全,保護消防設施,預防火災,報告火警,組織成年人參加滅火工作;要求業主履行法律、法規規定的其他消防安全義務。

 

需要說明的是,在小區未成立業主大會及選舉業委會的情況下,業主大會、業委會的職責與義務又該如何履行呢?首先需要明確的是,即使未成立業主大會,從法律上也不能減免業主對消防設施設備的維修責任。例如,當消防設備需要更換時,費用仍然應當由全體業主來承擔,問題只是由誰來操作費用承擔的流程。從目前相關規定看,筆者認為有以下幾個渠道:一是由居委會代行業委會的職責,相關職責在住建部《業主大會和業主委員會指導規則》中已有明確規定,此處不再贅述;二是由物業服務企業組織業主召開業主大會進行相關的維修事項,目前法律并不禁止物業服務企業組織業主開展小區公共事務的表決事項;三是由政府相關部門來啟動相關流程,比如有些地區規定了維修資金緊急使用的流程,政府相關部門會根據小區安全的需要及時啟動維修程序。至于督促業主義務的履行,物業服務企業和政府相關部門都可以進行開展相關工作。

 

如何界定業主大會、業委會的房屋安全管理責任?

 

其實,消防安全責任主體的界定問題,是房屋安全責任界定的縮影。隨著房屋年限增長,房屋設施設備的老化日益嚴重,業主大會、業委會在房屋安全上的管理責任究竟應當如何界定?筆者在消防責任的基礎上進行以下引申,以期對明晰房屋安全責任有所幫助。

 

202131日起施行的《上海市房屋使用安全管理辦法》(以下簡稱“《辦法》”)對業主、業委會、業主大會、物業服務企業的房屋安全職責有所界定。筆者在此基礎上,對房屋安全中的業主大會、業主委員會的職責與義務展開說明。根據《辦法》第十三條規定:業主大會依法通過管理規約等形式,對物業管理區域內的房屋使用安全事項予以明確。業主委員會應當依法履行下列房屋使用安全責任:()督促房屋使用安全責任人、房屋使用人履行本辦法規定的相關義務;()監督物業服務企業履行房屋使用安全管理責任;()按照相關規定和約定,籌集、安排資金用于房屋共用部分的安全檢查、檢測鑒定、維修養護和更新改造等;()配合有關部門、鎮()人民政府或者街道辦事處開展房屋使用安全監督管理工作;()法律、法規、規章規定的其他房屋使用安全責任。業主大會決定實施自行管理的,應當在自行管理事項中明確自行管理執行機構的房屋使用安全管理責任。

 

即使未成立業主大會,從法律上也不能減免業主對消防設施設備的維修責任。

 

例如,當消防設備需要更換時,費用仍然應當由全體業主來承擔,問題只是由誰來操作費用承擔的流程。

 

這里需要重點討論的是《辦法》第十三條第二款第()項的規定:“按照相關規定和約定,籌集、安排資金用于房屋共用部分的安全檢查、檢測鑒定、維修養護和更新改造等”。我們先來看一下案例:2021322日晚7時許,上海市黃浦區西凌新村小區一棟高樓的外立面突然脫落,一名路過女子被砸中不幸身亡,目前,整個小區的外立面仍然未進行全面維修工作,根本原因是費用太高,業主不愿意承擔。就這樣,業委會的履職成為一紙空文。

 

如何確保業委會、業主大會履行房屋安全管理職責?

 

雖然房屋安全涉及業主眾多,往往不是一般的安全問題,而是一個重大公共安全問題,如何才能讓業委會、業主大會真正履職?在此筆者提出自己的個人觀點與各位分享。

 

一是加強安全監管。對于公共安全,政府的管理責任不可推卸,政府相關部門應當對房屋使用安全責任人采取治理措施的情況進行動態跟蹤;對于未采取有效治理措施的,應當督促治理,設立警示標識、劃定警示區域,并對相關信息進行公示。

 

二是強化主體責任。按照“誰的房屋誰負責”的基本要求,明確業主和使用人的法定責任,如未及時履行相關責任的,則應當依法承擔行政處罰或其它責任。如房屋使用安全責任人未按照要求對房屋進行安全檢查的,房屋管理部門應責令限期改正;逾期不改正的,可進行罰款。應當進行維修而未進行維修的,房屋管理部門亦應當進行嚴厲的行政處罰。

 

三是建立可操作的緊急維修制度。房屋使用安全責任人應當按照規定對房屋進行日常維護、安全隱患處理、采取治理措施的,涉及房屋共用部分的維修、更新和改造等費用,依法在專項維修資金中列支,對于涉及到房屋安全的維修問題,業主委員會未及時啟動的,政府則應當依法啟動緊急維修,而無需再召開業主大會表決。在這個過程中,政府必然要敢于承擔責任,而不能在業主不同意見面前無所作為。

 

四是重大安全落實“代執行”制度。“代執行”制度是指行政強制執行機關或第三人代替履行行政行為所確立的可代替作為義務,并向義務人征收必要費用的強制執行措施,例如,拆除違章建筑時,人民法院可先請人代為拆除,再由義務人支付費用。由于房屋安全涉及到公共利益,作為政府機關可以通過行政行為確定房屋安全責任人的義務,如果安全義務責任人不履行的,則由政府啟動“代執行”,以保證公共安全,目前,在拆除違章建筑中使用較多,但是對涉及到房屋安全維修時鮮有使用,這一制度不管是從行政法律法規規定看,還是從現實需求看,均有較大可行性。譬如說外墻脫落安全風險,在業主、業委會不進行依法維修時,政府完全可以啟動“代執行”這一法律強制執行措施,以保證公共安全。(原載于《中國物業管理》雜志2021年第8)

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